Medición de la Pobreza


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Medición de la Pobreza

​Criterios Generales para la Determinación de las Zonas de Atención Prioritaria, 2017


Marco Jurídico

​De acuerdo con el artículo 29 de la Ley General de Desarrollo Social (LGDS), se consideran Zonas de Atención Prioritaria “las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social”. Su determinación se orientará por los criterios de resultados que para el efecto defina el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL). Asimismo, el artículo 29 del Reglamento de la LGDS establece que la Secretaría de Desarrollo Social del Gobierno Federal determinará anualmente las Zonas de Atención Prioritaria, con el propósito de dirigir las acciones más urgentes para superar las marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social y fortalecer el desarrollo regional equilibrado.

El artículo 30 de la LGDS señala que el Ejecutivo Federal revisará anualmente las Zonas de Atención Prioritarias y que, para ello, deberá tener como referente las evaluaciones de resultados de los estudios de medición de la pobreza que emita el CONEVAL. Por su parte, el artículo 30 del Reglamento de la LGDS establece que la Secretaría de Desarrollo Social dará a conocer los distintos instrumentos de política social y los procedimientos que se utilicen para la determinación de las Zonas de Atención Prioritaria.

De acuerdo con el artículo 36 de la LGDS, los lineamientos y criterios que establezca el CONEVAL para la definición, identificación y medición de la pobreza deberán utilizar la información que genere el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), independientemente de otros datos que estime conveniente, al menos sobre los siguientes indicadores: ingreso corriente per cápita, rezago educativo promedio en el hogar, acceso a los servicios de salud, acceso a la seguridad social, calidad y espacios de la vivienda, acceso a los servicios básicos en la vivienda, acceso a la alimentación, grado de cohesión social y grado de accesibilidad a carretera pavimentada. 

Ver la reforma a la LGDS publicada el día 07-11-13 

​En atención al marco jurídico que rige su quehacer, el CONEVAL pone a consideración de la Secretaría de Desarrollo Social los siguientes criterios de resultados, con el fin de apoyar el establecimiento de las Zonas de Atención Prioritaria, de acuerdo con la información más reciente basada en el Censo de Población y Vivienda 2010, en la Encuesta Intercensal 2015, en la Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los Hogares (ENIGH) 2014, en el Módulo de Condiciones Socioeconómicas de la ENIGH 2014 (MCS-ENIGH), en la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo 2016 (ENOE), levantados por el INEGI y en la información de pobreza y rezago social generada por el CONEVAL. 

​Indicadores

Para orientar la determinación de las Zonas de Atención Prioritaria se sugiere considerar información que cubra los indicadores que menciona la LGDS, así como los indicadores establecidos en los Lineamientos y Criterios para la Definición, Identificación y Medición de la pobreza y en su anexo metodológico. Por tal motivo, y según los diferentes niveles de desagregación: estatal, municipal, localidad o por AGEB urbanas, se recomienda privilegiar, por lo menos, alguno de los indicadores contenidos en las siguientes fuentes de información:

  • ​​​ ​A nivel estatal:

    1. Estimaciones de pobreza 2010, 2012 y 2014.
    2. Indicadores de pobreza 2010 y 2012 y 2014.
    3. Índice de la Tendencia Laboral de la Pobreza que recupera los ingresos por Intervalos de Salario (ITLP-IS).
    4. Indicadores e Índice de Rezago Social 2010 y 2015.
    5. Zonas Económicas Especiales.
     ​
  • ​A nivel municipal:

    1. Estimaciones de pobreza 2010.
    2. Indicadores de pobreza 2010.
    3. Indicadores e Índice de Rezago Social 2010 y 2015.

  • A nivel localidad:

    1. Indicadores e Índice de Rezago Social 2010.
    2. Indicadores y Grado de Rezago Social AGEB urbanas 2010.

  •   Información complementaria acorde con la operación de los programas sociales.

Estimaciones de pobreza municipal 2010, nacional y estatal 2010, 2012 y 2014.

La metodología oficial para la medición de la pobreza en México  toma en cuenta los indicadores establecidos en la LGDS y los divide en tres espacios: el del bienestar económico, medido a través del ingreso corriente; el de los derechos sociales, medido a través de un conjunto de carencias asociadas a los derechos sociales que deben ser garantizados de manera universal a la población, y el espacio del contexto territorial, medido a través de un conjunto de indicadores que permiten aproximarse al grado de cohesión social. 

Esta metodología utiliza la información del Módulo de Condiciones Socioeconómicas (MCS) de la ENIGH y de los Censos de Población y Vivienda o las encuestas intercensales. El MCS contiene información para cada uno de los indicadores establecidos en la LGDS y permite medir la pobreza a nivel nacional y estatal. Para estimar la pobreza a nivel municipal, el CONEVAL combinó la información del MCS y de la muestra del Censo de Población y Vivienda 2010, para 2015 tomará en cuenta la información de la Encuesta Intercensal de ese año. 

Se sugiere utilizar la información de las estimaciones de pobreza municipal 2010 y de la pobreza nacional y estatal de 2010, 2012 y 2014 realizadas por el CONEVAL. La información disponible permite conocer tanto el porcentaje y número de personas en pobreza y en pobreza extrema, como la vulnerabilidad por ingresos o por carencias sociales a nivel nacional, estatal y municipal.

Indicadores de pobreza municipal 2010 y pobreza nacional y estatal 2010, 2012 y 2014.

Se recomienda utilizar la información generada por el CONEVAL sobre los indicadores de pobreza a nivel estatal y municipal. Estos indicadores son:

  • ​​ En el espacio de las carencias sociales, el porcentaje y el número de personas en:

    -Rezago educativo.
    -Carencia por acceso a servicios de salud.
    -Carencia por acceso a la seguridad social.
    -Carencia por calidad y espacios en la vivienda.
    -Carencia por acceso a servicios básicos en la vivienda.
    -Carencia por acceso a la alimentación.​

  • En el espacio de bienestar, el porcentaje y el número de personas:

    -Con ingresos inferiores a la línea de bienestar.
    -Con ingresos inferiores a la línea de bienestar mínimo.
  •  En el espacio del contexto territorial, que abarca los indicadores de cohesión social:

    -Coeficiente de Gini.
    -Índice de polarización social.
    -Índice de percepción de redes sociales.
    -Razón de ingresos entre pobres extremos y no pobres y no vulnerables.​

​​Indicadores e Índice de Rezago Social estatal y municipal 2015

El índice de rezago social incorpora los siguientes indicadores a nivel estatal, municipal y localidad:

  • ​​Educación

    1. Población analfabeta de 15 años o más.
    2. Población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela.
    3. Población de 15 años o más con educación básica incompleta.
    4. Hogares con población de 15 a 29 años, con algún habitante con menos de nueve años aprobados de escolaridad. 
  • Acceso a servicios de salud

    5. Población sin derechohabiencia a servicios de salud.

  • ​Calidad y espacios en la vivienda

    6. Viviendas particulares habitadas con piso de tierra.
    7. Promedio de ocupantes por cuarto.

  • ​Servicios básicos en la vivienda

    8. Viviendas particulares habitadas que no disponen de excusado o sanitario.
    9. Viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubada de la red pública.
    10. Viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje.
    11. Viviendas particulares habitadas que no disponen de energía eléctrica.​

  • Activos en el hogar

    12. Viviendas particulares habitadas que no disponen de lavadora.
    13. Viviendas particulares habitadas que no disponen de refrigerador.

​Indicadores y Grado de Rezago Social a nivel AGEB urbano 2010

El grado de rezago social incorpora los siguientes indicadores a nivel AGEB urbanas:

  • ​Educación

    1. Población de 15 años o más con educación básica incompleta.
    2. Población de 15 a 24 años que no asiste a la escuela.
    3. Población de 15 años o más analfabeta.
    4. Población de 6 a 14 años que no asiste a la escuela.

  • ​Acceso a servicios de salud

    5. Población sin derechohabiencia a servicios de salud.

  • Calidad y espacios en la vivienda

    6. Viviendas particulares habitadas con piso de tierra.
    7. Personas que viven en condiciones de hacinamiento.

  • ​Servicios básicos en la vivienda

    8. Viviendas particulares habitadas que no disponen de excusado o sanitario.
    9. Viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubada de la red pública.
    10. Viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje.
    11. Viviendas particulares habitadas que no disponen de energía eléctrica.

  • Activos en el hogar

    12. Viviendas particulares habitadas que no disponen de lavadora.
    13. Viviendas particulares habitadas que no disponen de refrigerador.
    14. Viviendas particulares habitadas que no disponen de teléfono fijo.

​Indicador de la Tendencia Laboral de la Pobreza que recupera los ingresos con Intervalos de Salarios (ITLP-IS)

Este indicador muestra trimestralmente la tendencia de la proporción de personas que no puede adquirir la canasta alimentaria con el ingreso laboral de los hogares. 

​El indicador se construye a partir de la información sobre los ingresos laborales y los rangos de salarios mínimos captados en la ENOE  y a partir de la Línea de Bienestar Mínimo (valor de la canasta alimentaria) construida para la medición de la pobreza. Este indicador proporciona información a nivel nacional y para cada una de las entidades federativas.​​

Otros indicadores

​En la medida de lo posible, se sugiere el uso de indicadores de resultados pertinentes a los objetivos específicos de los programas de desarrollo social, sujeto a una matriz de indicadores que describa su finalidad, propósito, componentes, actividades, así como las metas, medios de verificación y supuestos, para cada uno de los niveles de objetivos.

Se sugiere establecer un mecanismo de recuperación de información de las AGEB urbanas definidas como ZAP, que permita actualizar los indicadores de carencias sociales para fines de la mejor asignación del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social. Es recomendable que dicho mecanismo sea acorde con los medios empleados por el CONEVAL para la medición de la pobreza.

Además, se propone considerar las Zonas Económicas Especiales establecidas de acuerdo con la Ley Federal de Zonas Económicas Especiales.

Fuentes de información primaria

De acuerdo con el marco jurídico vigente, se considera pertinente emplear como fuentes de información primaria las que generan el CONEVAL y el INEGI, de acuerdo con el nivel de desagregación territorial que mejor convenga para los fines específicos de los diferentes programas de desarrollo social. 

​En el caso de que las fuentes de información primaria no tengan los niveles de desagregación territorial que se requiere para la determinación de las ZAP, de acuerdo con la LGDS, entonces se sugiere considerar, en la medida de lo posible, otras fuentes de información complementarias, que contengan indicadores de pobreza y rezago social más actualizados y para niveles de desagregación no disponibles en las fuentes primarias. Es importante que las fuentes de información complementarias documenten el rigor técnico con el cual fueron construidas, así como la cobertura y vigencia de la información, la cual no podrá exceder a más de 3 años hacia atrás.

Sobre la disponibilidad y utilización de la información

La información sobre pobreza y sus indicadores, el rezago social y sus componentes y el ITLP-IS se encuentran disponibles en la página del CONEVAL www.coneval.org.mx

Se sugiere que, conforme se disponga de nueva información de pobreza a nivel municipal o estatal, conforme a lo establecido en la LGDS, pueda esta ser considerada en el establecimiento de las Zonas de Atención Prioritaria.

Ver Nota Técnica de la construcción del ITLP-IS​​

El CONEVAL recomienda que la determinación de las Zonas de Atención Prioritaria se oriente a privilegiar aquellas entidades, municipios y localidades con elevados porcentajes y número de personas en situación de pobreza y con altos niveles de rezago social o una combinación de esas condiciones, así como los municipios, localidades o grupos de manzanas donde operan las acciones de la Cruzada Nacional Contra el Hambre.